龙子湖区文化和旅游局合同管理内部控制规范

合同管理内部控制规范

 

(一) 合同管理概述 

合同，是指由本单位因事业发展需要，或者按照工作职责为完成某项特定工作任务， 就某一具体事项（行为），与其他单位发生经济、业务往来时，与法人和其他组织之间订立、变更、终止民事权利义务关系的协议。  

合同分为一般民事合同、经济合同、劳动合同、行政合同。  

本规范所指的合同主要是与经济活动有关的合同。主要包括：采购合同、工程合同、租赁合同、借款合同、财产保险合同、人事合同以及其他合同，一般以书面合同为主。 

加强合同控制是单位内部控制的重要组成部分，其内部控制的有效与否直接影响单位经营效率和效果。完善合同控制，有利于维护单位的权益，防范与控制法律和相关业务风险，提高管理效率。  

(二) 合同控制的目标  

1. 加强对外签订合同的规范管理，保证国有资产的安全；

2. 规范合同的归口审核，确保合同签订合法合规，防止违纪违法行为发生；

3. 加强对合同文本的审查，保证合同签订符合单位利益，防范单位受到经济或其他方面损失；

4. 明确合同签订的授权程序，确保合同在授权范围内有效签订，提高合同管理效率； 

5. 加强对合同履行的监督，保证合同履行合法及时，维护单位利益；  

6. 规范合同文本的档案管理，降低合同管理成本，保证合同档案的真实完整。

(三) 合同管理主要风险 

1. 未订立合同、未经授权对外订立合同、合同对方主体资格未达要求、合同内容存在重大疏漏和欺诈，可以导致单位合法权益受到侵害；  

2. 合同管理缺乏归口部门，导致合同管理混乱；

3. 合同签订前无审核，因此导致合同存在不符合单位利益的条款，使得单位受到经济及其他方面的损失；

4. 合同签订无授权，从而导致合同无效或者合同存在重大瑕疵，损害单位利益；

5. 合同执行监督不力，对合同违约未能及时发现及制止，因而造成经济损失；

6. 合同纠纷处理不当，可能损害单位利益、信誉和形象。

 

7. 合同档案管理混乱，导致产生合同丢失、毁损等现象。

(四) 合同业务流程 

合同业务管理涉及到业务、财务及法律等三个方面进行管理，因此要处理好这三个部门合同管理岗位的职责划分与相互配合。一般流程是相关业务部门负责合同起草、签订、履行过程中的风险管理；财务部门负责与资金支付审核相关的财务风险管理；法律部门负责与合同条款相关的风险管理。

1. 合同签订工作流程图 

 

 

流程说明：

（1） 承办机构（部门）对合同对方主体资格、资信、履约能力进行调查，初步确定合同对象；

 

（2） 合同标的额巨大或法律关系复杂的合同，由政策法规部门组织单位主管领导和具有相应技术、经济和法律知识的人员组成谈判小组或招标小组进行谈判；

（3） 承办机构（部门）经办人起草合同初稿，承办机构（部门）负责人对合同文本进行初步审核；

（4） 政策法规部门对合同文本进行归口审查；

（5） 财务部门负责人对合同文本进行审核；

（6） 合同总金额在人民币 20 万元以上（含 20 万元）的由聘请的法律顾问进行审查；

（7） 合同总金额在人民币 20 万元以下的由主管领导审批签字后加盖公章；

（8） 总金额在 100 万元以上的合同文本经审查后，应当经单位领导班子集体研究， 并做出是否签订合同的决定；领导班子集体研究讨论通过后，合同文本由单位主要负责 人签字后加盖公章。

合同签订权限：

A、签订合同总金额在人民币 20 万元以下（含 20 万元）的，由主管领导签字；

B、签订合同总金额在人民币 20 万元以上的，必须由单位负责人或其书面委托的主管领导签字。

2. 合同履行与归档管理流程

 

 

流程说明

（1） 承办人依据合同约定组织实施；

 

（2） 承办机构（部门）监督承办人合同切实履行，合同履行期间，承办机构（部门）、承办人应与合同对方保持经常联系，随时掌握合同履行进度，定期检查合同履行情况。如发现存在重要问题或可能发生争议的情况时，应及时向主管上级报告，拟定解决方案，尽快妥善处理；

（3） 合同结算时，承办人提交合同结算申请，履行经费审批手续，对合同对方开具的发票审核签字；

（4） 承办机构（部门）负责人对合同对方所开具的发票审核签字；

（5） 财务部门经办人对合同价款支付进行审核后付款，对收款单位与合同对方名称不一致的应当拒绝付款；

（6） 合同变更时，承办机构（部门）经办人应根据国家法律法规和各单位有关规定办理批准、登记等手续。合同变更需双方当事人协商一致，并签订书面变更协议；

（7） 合同因提前解除终止，承办机构（部门）应组织相关人员和部门对合同的签订与执行情况进行检查，及时采取对策，解决遗留问题，从而保证工作任务的完成。事后，承办人应撰写合同解除情况报告，说明解除的原因、解决方案、处理结果等。

（8） 合同履行过程中，遇到合同纠纷事项，承办机构（部门）组织协商解决，合同纠纷经协商一致的，双方应当签订书面协议。纠纷协商无法解决的，应当根据合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。承办机构（部门）填报诉讼仲裁案件审判记录，上报主管上级批示后，指派相应的法律顾问开展案件代理工作。

（9） 政策法规部门负责定期对合同进行统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履行和变更、终结等情况，合同终结应及时办理归档手续；

（10） 每年年末，政策法规部门对合同履行的总体情况和重大合同履行的具体情况进行分析评估，对分析评估中发现合同履行中存在的不足进行改进。

3. 合同印章管理 

 

 

流程说明

（1） 合同相关印章刻制应由印章管理部门经办人提出申请，详细写明印章的式样、规格和名称；

（2） 印章管理部门负责人对印章刻制申请进行审核；

（3） 单位主管领导对印章刻制申请进行审批；

（4） 审批通过后，由印章管理部门经办人员到单位所在地的公安部门办理准许刻制印章手续，在持有公安部门颁发的特种业务营业证的刻字单位刻制；

（5） 印章刻制完成后，由印章管理部门相关人员进行备案，详细登记印章刻制单位、使用单位、启用日期、保管人姓名，并留下印模；

（6） 合同相关印章应由专人保管，需要变更印章保管人时，应由相关负责人审批；

（7） 申请使用印章时，承办人应填写用印申请，履行相应的审批手续后，方可使用印章；

（8） 用印后，印章管理部门经办人应对印章的使用情况进行登记，登记项目包括： 用印单位、受文机关、事由、承办人姓名、批准人姓名、用印件数、日期和管理人员签字等；

（9） 机构名称变更、撤销后，原印章应立即停用，停用印章应及时清退至制发部门，并履行交接手续；

（10） 印章管理负责人应定期对印章的交接登记情况进行检查，确保印章得到妥善保存；同时核对印章管理人员明细，确认印章管理信息得到及时准确更新，职责分离要求得到严格遵守。

(五) 合同业务的主要控制措施 

单位应当建立健全合同内部管理制度，合理设臵合同管理岗位，明确合同的授权审批与签署权限，妥善保管和使用合同专用章，严禁未经授权擅自以单位名义对外签订合同，严禁违规签订担保、投资和借贷合同。单位应当对合同实施归口管理，建立财会部门与合同管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合，严格按照预算批复和支出控制方法来进行合同控制。合同控制具有很强的业务性、法律性和财务性，需要实现单位业务部门、法律部门和财务部门的联动机制，相互配合和监督。在合同业务管理方面具体内部控制措施如下：

1. 归口管理 

 

单位应根据实际情况指定合同归口管理机构（部门），对合同实施统一规范管理。我单位的合同归口管理机构（部门）为办公室，所属单位应按照本单位实际情况明确各单位的合同归口管理机构（部门）。

单位合同归口管理机构（部门）职责：负责制定合同管理制度，审核合同条款的权利义务对等性，管理合同标准文本，管理合同专用章，定期检查和评价合同管理中的薄弱环节，采取相应控制措施，促进合同的有效履行等。

2. 牵制管理及不相容职务分离控制 

单位应当建立合同管理的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保合同管理业务的不相容职务相分离、制约和监督。同一部门或个人不得办理合同管理的全过程。合同管理不相容职务相分离的控制要求主要包括：合同的拟定与审批相分离；合同的审批与执行相分离；合同的执行与评估相分离。

3. 加强对合同业务关键环节的控制措施 

（1） 合同策划环节  

单位应当加强合同订立管理，明确合同订立的范围和条件。对于影响重大、涉及专 业技术较强或法律关系复杂的合同，应当组织法律、技术、财会等工作人员参与谈判， 必要时可聘请外部专家参与相关工作。谈判过程中重要事项和参与谈判人员的主要意见， 应当予以记录并妥善保管。  

（2） 合同调查环节  

合同调查环节关键控制措施主要是在签约前确认签约对方主体是否合格、是否有履约能力。一般要从以下四个方面审查对方的资信情况：  

○ 1 审查对方的营业执照是否有效，拟签订的合同内容是否在对方的经营范围之内、对方是否具有履约能力；

○ 2 审查对方的税务登记证，了解对方的信誉；  

○ 3 审查开户许可证，了解对方的经营状况；  

○ 4 审查授权委托书是否有效，防止签订无效合同。

（3） 合同谈判环节  

单位应当根据市场实际情况选择适宜的洽谈方式，一般情况下合同谈判实行集体会审制，超过一定数额的物资采购项目和投资项目要在审计、纪检部门的监督下，严格按照招标程序进行公开招标。为确保签订“阳光合同”，要充分发挥合同主管部门、质量

 

保证体系、价格管理体系的作用，确保谈判质量，为合同签约打下良好的基础。具体方法如下：  

○ 1 组建素质结构合理的谈判团队，一般要会同业务、技术、财会、审计、法律方面的人员参与，充分发挥团队的智慧。  

○ 2 收集谈判对手资料，充分熟悉谈判对手情况，做到知己知彼，同时也要收集同类产品或服务价格等与谈判内容相关的信息，正确制定本单位谈判策略。  

○ 3 关注合同核心内容、条款关键细节。其他包括合同标的的数量、质量或技术标准，合同价格的确定方式与支付方式，履约期限和方式，违约责任和争议的解决办法，合同变更或解除条件等。  

○ 4 影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同还应当聘请外部专家参与合同的相关工作，并充分了解外部专家的专业资质、胜任能力等。  

○ 5 在整个谈判过程中加强保密工作，建立严格的责任追究制度。  

○ 6 对谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主要意见，予以记录并妥善保存了，作为避免合同舞弊的重要手段和责任追究的依据。  

（4） 合同文本拟定环节  

合同文本应当准确表达对方谈判的真实意思，控制此类风险的主要方法是严格执行合同审核制度，具体措施包括：  

○ 1 单位对外发生经济行为，除即时结清方式外，应当订立书面合同，发现违反规定以口头合同进行交易的，及时签订书面合同。  

○ 2 严格审查合同需求与国家法律法规、产业政策、单位整体战略目标的关系，保证其协调一致。  

○ 3 合同文本一般由业务承办部门起草，由法律相关部门审核；国家或行业有合同示范文本的，可以优先选用。有标准文本的必须使用标准文本，没有标准文本的要做到： 条款不漏项；标的额计算准确、标的物表达清楚；质量有标准、检验有方法；提（交） 货地点、运输方式、包装物和结算方式明确；文字表达要严谨，不使用模棱两可或含糊 不清的词语；违约责任及违约金（或赔偿金）的计算准确；合同起草要认真地进行检查。  

○ 4 由签约对方起草的合同，单位应当认真审查，确保合同内容准确反映单位诉求和谈判达成的一致意见，特别留意“其他约定事项”等需要补充填写的栏目，如不存在其他约定事项时注明“此处空白”或“无其他约定”，防止合同后续被篡改。  

 

○ 5 通过统一归口管理和授权审批制度，严格合同控制，防止通过化整为零等方式故意规避招标的做法和越权行为。  

○ 6 合同文本须报经国家有关主管部门审查或备案的，应当履行相应程序。  

（5） 合同审核环节  

合同审核环节应按照“统一管理、分级负责、分专业审查，按计划签订，以合同结算”的原则，制定严格的合同审查流程，提高合同审核人员专业素质；明确划分合同起草人员和审核人员的职责，制定合同审核操作指南；建立合同审核工作底稿；实施合同控制责任追究制度。其具体措施包括：  

○ 1 审核人员应当对合同文本的合法性、经济性、可行性和严密性进行重点审核， 关注合同的主体、内容和形式是否合法，合同内容是否符合单位的经济利益，对方当事人是否具有履约能力，合同权利义务、违约责任和争议解决条款是否明确等。  

○ 2 建立会审制度，对影响重大或法律关系复杂的合同文本，单位财会部门、内部审计部门、法律相关部门、业务关联的相关部门进行审核，各相关部门应当认真履行职责。法律部门主要审查违约责任、争议管辖等实质性条款是否合法、完整、明确、具体； 技术部门对质量条款、技术要求等内容进行技术审查；财务部门对支付条款等内容进行经济审查。  

○ 3 认真分析研究，慎重对待审核意见，对审核意见准确无误地加以记录，必要时对合同条款做出修改并再次提交审核。  

○ 4 每位审查人对做出的审查结果负责，合同控制部门对合同审查的结果负全面责任。  

（6） 合同签署环节  

○ 1 严格划分各类合同的签署权限，严禁超越权限签署合同。按照规定的权限和程序与对方当事人签署合同。对外正式订立的合同应当由单位法定代表人或由其授权的代理人签名或加盖有关印章；授权签署合同的，应当签署授权委托书。

合同签订前，合同文本应经单位合同归口管理机构（部门）审查，再由合同承办机构（部门）提交相关部门负责人、单位主管领导进行审批。签订的合同总金额在人民币20 万元以上（含 20 万元）的还应由单位聘请的法律顾问进行审查。

签订的合同总金额在人民币 20 万元以上的，必须由单位负责人或其书面委托的主管领导签字 ；总金额在人民币 20 万元以下（含 20 万元）的，由主管领导签字。所属各单位签订合同，须由法定代表人签字。

 

○ 2 严格合同专用章保管制度，合同经编号、审批及单位法定代表人或由其授权的代理人签署后，方可加盖合同专用章，确保只为符合管理程序的合同文本加盖合同印章。 

注：合同专用章必须由专人保管，保管人应当记录合同专用章使用情况以备查；需要携带章外出时要有两人以上，且要有领导的签字，要留有记录；合同章的保管要有严密的防范措施，严禁丢失或被盗，否则要对当事人进行经济或者行政处罚。用印章后保管人应当立即收回，并按要求妥善保管，以防止他人滥用。如果发生合同专用章遗失或被盗情况，应当立即报告公司负责人并采取妥善措施，如向公安机关报案、登报声明作废等，以最大限度地消除可能带来的负面影响。  

○ 3 采取恰当措施，防止已签署的合同被篡改，如在合同各页码之间加盖骑缝章、使用防伪印记、使用纸质合同书、使用不可编辑的电子文档格式等方法对合同内容加以控制，防止对方单方面改动合同文体。  

○ 4 合同必须由双方当事人当面签订。  

○ 5 按照国家有关法律、行政法规规定，需办理批准、登记等手续之后方可生效的合同，单位应当及时按规定办理相关手续。  

（7） 合同履行环节  

单位合同履行应贯彻诚实守信和全面履行的原则，承办机构（部门）应责成承办人依据合同约定组织实施，并对合同履行情况实施有效监控。合同履行过程中，因对方或单位自身原因导致可能无法按时履行的，应当及时采取应对措施。单位应当建立合同履行监督审查制度。对合同履行中签订补充合同或变更、解除合同等应当按照国家有关规定进行审查。此环节往往被忽视，但其却是整个合同运行的关键环节。由此要求单位应采取以下措施：  

○ 1 强化对合同履行情况及效果的检查、分析和验收，全面适当执行本单位义务， 敦促对方积极执行合同，确保合同全面有效履行。  

○ 2 对合同对方的合同履行情况实施有效监控，一旦发现有违约可能或违约行为， 应当及时提示风险，并立即采取相应措施将合同损失降到最低。  

○ 3 履行异常的要根据需要及时补充、变更甚至解除合同。合同变更应根据国家法律法规和各单位有关规定办理批准、登记等手续。合同变更需双方当事人协商一致，并签订书面变更协议，如双方当事人对变更合同未达成一致意见，原合同仍然有效。  

 

○ 4 在合同履行管理过程中要落实合同履行责任人，需要追究责任的要有处理意见；合同履行完毕后，必须写履行报告。  

（8） 合同纠纷处理环节  

单位要明确规定合同纠纷处理办法，在规定时效内与对方协商谈判，协商一致的， 双方应当签订书面协议；协商无法解决的要及时向单位负责人报告，并根据合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。  

（9） 合同结算环节  

合同付款是合同履行的最关键环节，也是合同风险最直接的表现。财会部门应当根据合同履行情况办理价款和进行账务处理。未按合同条款履约的，财会部门应当在付款之前向单位有关负责人报告。按照合同规定履约是业务部门的职责，财务部门要根据条款的规定进行审查，建立业务部门的合同负责制，财务人员要严把结算付款关。  

（10） 合同归档保管环节  

合同归口管理部门应当加强合同登记管理，建立合同台账，及时记录合同编号、承 办部门、合同名称等信息，并对合同文本进行分类并连续编号，以防止合同文本的遗失。 定期对合同进行统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履行、变更和终结等情况， 合同终结应及时办理销号和归档手续，妥善保管合同订立及履行过程中的有关文件资料， 以实行合同过程的封闭管理。与单位经济活动相关的合同应当同时交存财务部门，作为 账务处理的依据。 

加强合同信息安全保密工作，未经批准，不得以任何形式泄露合同订立与履行过程中涉及的国家机密、工作秘密或商业秘密。  

规范合同控制人员职责，明确合同流转、借阅和归还的职责权限和审批程序等有关要求；建立合同的责任追究制度，对合同保管情况实